Международная и российская практика природоохранной политики: Сибирь – наша экологическая надежда

Международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности развивается в рамках многосторонних конвенций и соглашений, международных организаций.
Одной из наиболее авторитетных международных организаций суверенных государств, созданных для поддержания и укрепления мира, безопасности и развития сотрудничества между странами – членами мирового сообщества, является Организация Объединенных Наций. Среди решения прочих задач ООН вносит значительный вклад в урегулирование конфликта интересов и поиск путей укрепления международного сотрудничества на Севере, особенно в области обеспечения реализации всемирной стратегии устойчивого развития применительно к малочисленным коренным северным народам.
Под эгидой ООН проводятся комплексные научные исследования, направленные на изучение проблем экологии и этнологии Севера.
Именно ООН в 1992 г. провела в Рио–де-Жанейро Всемирную конференцию по окружающей среде и развитию, которая дала старт победному шествию экологической концепции по нашей планете.
После Конференции в Рио значительно активизировался переговорный про¬цесс по лесам. По инициативе, созданной для реализации решений КОСР, Комиссии ООН по устойчивому развитию, в 1995 г. образована Межправительственная группа по лесам. МГЛ завершила свою работу в 1997 г., исчерпав свой мандат, выданный ООН на четыре сессии. Итогом работы МГЛ стал доклад Генерального секретаря ООН, распространенный на 19 спецсессии Генеральной Ассамблей ООН, посвященной подведению пятилетних итогов по выполнению решений КОСР-92. Эта спецсессия так и называлась «Рио+5». Заседания рабочей группы по ле¬сам проходили на уровне министров по ле¬сам и лиц к ним приравненных. Это была первая сессия Генассамблеи, на которой рас¬сматривались вопросы лесов. 19 Спецсессия решила продолжить межправительственный политический диалог по лесам, создав под эгидой КУР специальный Межправительст¬венный Форум по Лесам (МФЛ) с мандатом до 2000 г. Уже состоялось две сессии МФЛ.
Кроме того, Россия придает большое значение двустороннему сотрудничеству по вопросам охраны окружающей среды. Так, по линии сотрудничества с Японией в 2007 г. в рамках Смешанной Российско-Японской комиссии по охране окружающей среды создана российско-японская Рабочая группа по охране лесов Сибири и Дальнего Востока. На первом заседании рабочей группы (3 октября 2007 г., Токио) утверждено Положение о Рабочей группе, принят документ “Основные направления двустороннего сотрудничества в области охраны лесов Сибири и Дальнего Востока”, используемый как концепция “Российско-Японской программы лесов Дальнего Востока и Сибири”.
В 2010 году прошла встреча России и США, касающаяся сотрудничества в области лесного хозяйства Сибири и реализации двусторонних проектов. А именно, американская сторона выразила свою заинтересованность в развитии двустороннего сотрудничества по вопросам лесного хозяйства, в частности, нелегальных рубок, глобального изменения климата, охраны лесов от пожаров. Американская делегация приняла предложение по участию в работе Международного совещания по вопросам противодействия трансграничным пожарам, которое состоится в г. Иркутске в июне 2010 г.
Особое направление для развития двустороннего сотрудничества имеет двусторонняя Российско-американская Президентская комиссия. Комиссия создана в июле 2009 года и призвана содействовать улучшению связи и сотрудничества между правительствами России и США.
Освоение циркумполярных территорий и акваторий с их значительными природными ресурсами исторически было связано с системой конфликтов различного характера, основанных на столкновении интересов разнообразных сообществ, групп, государств, в частности, на экономических и экологических противоречиях. Реализация экономических интересов, направленных на разработку полезных ископаемых, добычу морского зверя и рыбы, а также другую хозяйственную деятельность на Севере, нанесла серьезный урон хрупкой северной природе.
Не меньшую опасность представляют техногенные катастрофы, например, затопление в арктических водах судов с химическими реагентами или кораблей с ядерными силовыми установками. Все это – потенциальный источник конфликтов разного уровня. Однако эта деятельность может быть малоконфликтной или вовсе бесконфликтной, если основана на международном праве и здравом смысле, если назревающие конфликты вовремя и цивилизованно регулируются.
В основе мирного способа решения конфликтов лежит урегулирование интересов, предусматривающее взаимные уступки. Именно на идее потенциальной возможности согласования интересов базируется система международных отношений
Освоение северных территорий связано с комплексом противоречий и столкновением интересов по направлениям «государство – общество», «метрополия – окраины», «государство – государство».
Узлом противоречий в процессе освоения Севера является столкновение интересов государства и экономики, с одной стороны, и коренных малочисленных народов – с другой. Эти противоречия связаны с вытеснением промышленными предприятиями коренных народов из привычных областей обитания и нанесением экологического ущерба природе. В этой связи проблема сохранения форм традиционного хозяйствования и природопользования является весьма актуальной, поскольку рассматривается как одно из основных условий сохранения культуры и национальной самобытности этих народов, что нашло отражение в российском законодательстве, гарантирующем права коренных жителей Севера.
Начиная с 1989 г. государство активизировалось в проведении политики, направленной на решение проблем коренных народов и среды их обитания. В государственном законодательстве, посвященном северным регионам, наибольшее развитие получила нормативно-правовая база, направленная на решение общих проблем социально-экономического развития. Она включает в себя целый ряд федеральных законов полностью либо отдельными статьями, направленными на решение проблем северных народов, договоры между органами власти Федерации и северных субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
В 1989 г. была подписана Конвенция МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», которая признает коренные народы субъектами международного права. Параллельно создавались и обсуждались законопроекты, которые должны были обеспечить механизм реализации Конвенции в нашей стране. В 1993 г. на конституционном уровне были закреплены права коренных малочисленных народов в соответствии с принципами и нормами международного права, а также признана компетенцией государства «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей»
На 1991–1995 гг. была рассчитана «Государственная программа развития экономики и культуры малочисленных народов Севера» (№ 145), в которой были предусмотрены разработка окружных программ государственного протекционизма интересов малочисленных народов Севера, учреждение и поддержка «этнических территорий», «зон приоритетного природопользования», поддержка этнических общин. Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года» (№ 1099) должна была способствовать организации предприятий традиционных отраслей хозяйствования с использованием современных технологий по комплексной переработке продукции. Анализ этих программ показывает, что их усовершенствование лежит в плоскости разделения полномочий между Центром и регионами, в определении источников средств для их выполнения и в адресности намерений.
Закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» (1996) имел принципиально важное значение. В нем впервые было дано определение понятия коренные малочисленные народы Севера и установлены основы государственного регулирования в области экономического, социального, экологического, культурного и национального развития Севера с целью достижения оптимального сочетания интересов государства в целом и тех его субъектов, чьи территории относятся к Северу, обеспечения их устойчивого развития. Во многом положения данного закона соответствовали Конвенции МОТ. С целью повышения эффективности государственной поддержки районов Севера и создания условий для их социально-экономического развития в период формирования рыночных отношений были приняты постановление Правительства РФ «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера» (1997) и «Федеральная программа содействия занятости населения РФ на 1998–2000 гг.» (1998), по которой мероприятия социально-трудовой поддержки коренного населения Севера должны реализовываться в рамках региональных программ, а также федеральной целевой программы.
У коренных народов Севера существует множество предписаний и запретов, выполняющих природоохранные функции. Они подразумевают строгое соблюдение сроков охоты, запреты на добычу тех или иных животных, установления, направленные на сохранение потомства животных, рыб и т.п. Своеобразными резерватами служат «священные места» – территории, не подлежащие промышленному освоению. Их использование разрешается по общественному решению лишь в тяжелые периоды (голод, недолов рыбы и т.п.). Сегодня необходима поддержка этих традиций правовой защитой природных объектов – культовых мест, святилищ и т.д. Ключевое значение в снятии потенциального конфликта интересов экономики страны и коренных северных народов отечественные ученые отводят созданию особо охраняемых территорий – этнопарков, биосферных резерватов, рефугиумов и т.п.
С проблемами заповедного дела и сохранения биоразнообразия тесно связано решение вопроса адаптации малочисленных народов Сибири к современным экономическим условиям и сохранение форм традиционного природопользования. При существующих правовых природоохранных нормах высока вероятность конфликта интересов заповедников и малочисленных народов Сибири в борьбе за земельные ресурсы. Как показывает опыт стран Арктического региона, при оптимальном правовом
регулировании возможно успешное согласование интересов природопользователей и природоохранных органов на основе соуправления охраняемых природных территорий и с учетом диверсификации и рекреации природопользования.
Кроме того, Россия регулярно участвует в мероприятиях, посвященных изучению этих проблем, в реализации международных программ по восстановлению окружающей среды Севера, поддерживает деятельность неправительственных организаций северян, например, Ассоциацию коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Примером межгосударственного сотрудничества является Арктический совет – международная региональная структура, призванная содействовать сотрудничеству в области охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития приполярных районов. Декларация о его создании была подписана 19 сентября 1996 г. в Оттаве (Канада) представителями восьми арктических государств: Дании, Исландии, Канады, Норвегии, России, США, Финляндии и Швеции.
Арктический совет как межправительственный форум собирается на свои сессии на уровне министров раз в два года. Наряду с постоянными участниками Совета являются и неправительственные организации: Циркумполярная конференция инуитов, Международная ассоциация алеутов, Совет саамов, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Категория постоянного участника была создана для того, чтобы обеспечить активное участие и полные консультации, прежде всего, с представителями коренных народов Арктики. Количество постоянных участников может быть увеличено, но в любом случае не должно превышать количество государств – членов Совета.
Особое значение для России имеет правовая охрана озера Байкал. Основным договором в этой области является Федеральный закон от 1 мая
1999 года «Об охране озера Байкал». В Законе установлены основные принципы охраны Байкальской природной территории, в соответствии с которыми на ней должна осуществляться хозяйственная и иная деятельность .
Кроме того, наиболее важным является Постановление Правительства от 30 августа 2001 года № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории». Этот перечень достаточно широкий и включает многие виды деятельности, в том числе запрет на производство целлюлозы, бумаги, картона и изделий из них без использования бессточных систем водопользования на производственные нужды, в то же время в соответствии с Законом центральная экологическая зона включает само озеро Байкал, его острова, прилегающую к озеру водоохранную зону и особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру.
В последние годы все более активно стали развиваться международные и межрегиональные связи по проблемам, связанным с охраной природных комплексов Бурятии и Байкальского региона.
Заметное внимание стало уделяться вопросам устойчивого развития, в том числе, и на региональном уровне. Так, в сентябре 1994 г. была проведена международная конференция «Байкальский регион как мировая модельная территория устойчивого развития», которая имела особую актуальность Ее opганизаторами выступили Научный комитет НАТО, Сибирское отделение РАН, Федеральное агентство по охране природы Германии и Правительство Республики Бурятия. В работе конференции приняло участие 49 зарубежных ученых из десяти стран. Программа конференции состояла из пленарных докладов и «круглых столов» по проблемам экотуризма, экологического воспитания и образования, обсуждения модельных проектов, оценки результатов международных научных и культурных связей. К обсуждению на конференции был представлен совместный межрегиональный проект «Настоящее и будущее Байкальского региона (перспективы устойчивого развития)» (Новосибирск, Чита, Улан-Удэ). Финансирование конференции было осуществлено за счет средств Научного комитета НАТО.
В комплексе проблем создания, функционирования, развития и правового регулирования особо охраняемых природных территорий на Российском Севере, в том числе Сибири, основной проблемой является недостаточное финансирование и, как следствие, плохое материально техническое снабжение, слабая изученность природных компонентов, отсутствие мониторинга флоры и фауны региона, низкая заработная плата сотрудников, недостаточная, а подчас непрофессиональная охрана. Международная практика свидетельствует, что в других странах имеются аналогичные противоречия, которые разрешаются в целом сходными способами, однако отличаются более внимательным отношением тамошних властей к проблемам северных народов. С этим ценным опытом отечественные ученые и специалисты знакомятся в ходе научно-практических конференций и стажировок, организуемых по линии российских органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Международное сотрудничество на Севере не ограничивается обменом опытом. В условиях северных территорий, с одной стороны, это сотрудничество представляет собой разновидность человеческой деятельности, при которой между лицами более чем одного северного государства происходит межличностное социальное взаимодействие.
С другой стороны, оно заключается в согласии или конфликте интересов на международной арене между определенными институтами – государствами, международными правительственными и неправительственными организациями, объединениями, ассоциациями и т.п.
Лесное хозяйство, как никакая другая отрасль, может активно влиять на регулирование биоразнообразия. Биоразнообразие для лесного хозяйства можно рассматривать и как цель управления лесами, и как индикатор состояния лесной экосистемы — показатель стабильности экологической ситуации.
Сохранение биоразнообразия провозглашено Лесным кодексом РФ одной из основных целей ведения лесного хозяйства. Важное место в реализации этого положения занимает формирование и развитие сети национальных парков.
Общеизвестны, особенно для России, сценарии повышения уже к середине XXI в. среднеглобальной температуры и биотических последствий этого явления. Основная причина возможной катастрофы — повышение уровня углерода в атмосфере. В соответствии с ратифицированной Россией Рамочной Конвенцией ООН об изменении климата, страны — стороны Конвенции обязаны осуществлять действия, направленные на увеличение поглощения парниковых газов растительно¬стью, а также меры по адаптации расти¬тельности к изменениям климата.
В последнее время именно бореальным лесам, а не тропическим, как это долго считалось, отводится главная роль в аккумулировании атмосферного углерода. Это связано с особенностями функционирования экосистем бореальных лесов, при которых имеет место длительная аккумуляция углерода в древесине и почвах.
По экспертным оценкам в России, при полном освоении существующих фондов лесовосстановления и защитного лесо¬разведения, облесения деградированных зе¬мель и рекультивации горных выработок, а также реконструкции низкополнотных насаждений возможно увеличение ежегодного депонирования углерода более чем на треть.
Большое, в основном негативное, влияние на углеродный баланс оказывают лесные пожары, вспышки массового размножения вредителей, эпифитотии болезней древесных пород.
Заметную роль в урегулировании конфликта интересов на Севере играет программа «Баренцево сотрудничество», в котором участвуют представители таких стран Северной Европы, как Норвегия, Россия, Финляндия и Швеция. Основным принципом этой международной организации является тесное сотрудничество северных регионов через границы на уровне политиков и граждан.
Что касается сотрудничества между ЕС и Россией в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности, то оно регулируется широкомасштабным «Соглашением о партнерстве и сотрудничестве» (СПС) подкомитета по окружающей среде, энергетике и ядерной безопасности.
В 2000 г. ЕС и Россия согласовали совместную рабочую программу по вопросам окружающей среды, вызывающим озабоченность населения.
В рамках программы обозначены приоритетные сферы, такие как:
— гармонизация экологических стандартов и законодательства;
— реализация Конвенции о биологическом разнообразии;
— содействие экологическим инвестициям в России;
— гармонизация процедур оценки экологического воздействия;
— сотрудничество в области экологического мониторинга;
— безопасность ядерных объектов и управление радиоактивными отходами и повышение информированности населения.
Европейский союз содействует и экологическим инвестициям в Россию при сотрудничестве с Международны¬ми финансовыми учреждениями
Эффективной формой международного сотрудничества является проведение на государственном и неправительственном уровне различного рода научных практических конференций, симпозиумов, семинаров и т.п. На них происходит обмен практическим опытом, поднимаются важные вопросы жизни северных народов – экономические аспекты международного сотрудничества на Севере России в условиях глобализации; экологические проблемы Российского Севера и международное сотрудничество; проблемы международного сотрудничества на Российском Севере в социальной сфере; северные регионы в системах геополитического и геоэкономического баланса; модели управления северными территориями; стратегии социального партнерства; современное предпринимательство в условиях Севера; экономические и социокультурные аспекты; гуманитарные ресурсы Севера; стратегии кооперации и т.п.
Организаторами и соорганизаторами мероприятий, связанных с северной проблематикой и проводимых на территории России, как правило, выступают Правительство и Федеральное Собрание Российской Федерации, РАГС, Дипломатическая академия Министерства иностранных дел, администрации субъектов Федерации – участников Баренцева регионального совета, а также делегации государств – членов Арктического совета, стран – участниц сотрудничества в Баренцевом Арктическом регионе и стран наблюдателей, в том числе Великобритании, Канады, США.
К участию в таких мероприятиях обычно приглашаются российские и зарубежные представители исполнительных и законодательных органов государственной власти и местного самоуправления, центров стратегических исследований федеральных округов, вузов, занятых прикладными исследованиями, научно-исследовательских институтов, профессиональных объединений и общественных организаций, научных и экспертных сообществ и другие заинтересованные лица.
Таким образом, партнерство России и международных организаций в сфере экологической безопасности переходит в практическую форму там, где есть серьезный взаимный интерес.
Сегодня в циркумполярных регионах, особенно в Сибири должны быть разработаны и планомерно реализованы научно обоснованные стратегии управления природными ресурсами и, в первую очередь, минерально-сырьевыми ресурсами.
Вывод. В Сибири, разнообразие форм человеческой деятельности, негативно влияющей на состояние природы Сибири, можно условно свести к следующим позициям: добыча полезных ископаемых, переработка ресурсов живой и неживой природы, выработка энергии, строительство, транспорт, связь, сельскохозяйственное производство, лесное хозяйство, рыболовство, охотничий промысел и туризм.
Система государственного управления ресурсами, регулирования их использования должна включать в себя наряду с подсистемами правового обеспечения, — систему финансово-кредитной поддержки.
Сибирь – наша экологическая надежда.

Ганич Радомир